Решение Астраханского областного суда от 16.01.2015 N 2-1/2015-М-70/2014 <О признании недействующей статьи 20 Закона Астраханской области от 4 сентября 2007 года N 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях">
АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 января 2015 г. по делу
№ 2-1/2015(2-24/2014;)-М-70/2014
Астраханский областной суд в составе:
председательствующего судьи Хаировой Д.Р.,
при секретаре Гуниной А.Д.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-1/2015 по заявлению прокурора Астраханской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 20 Закона Астраханской области от 4 сентября 2007 года № 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях",
установил:
Государственной Думой Астраханской области 4 сентября 2007 года принят Закон Астраханской области № 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях", который опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 40 от 10 сентября 2007 года.
Прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением о признании недействующей и противоречащей федеральному законодательству статьи 20 указанного Закона Астраханской области, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, осуществляемых по маршрутам межмуниципального сообщения, сославшись на то, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству и принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, поскольку устанавливает дополнительные ограничения лицензируемого вида предпринимательской деятельности. Части 1 и 5 оспариваемой статьи не содержат конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административных правонарушений и не соответствуют требованиям определенности.
Помощник прокурора Астраханской области Дюйсембеева Э.М. в судебном заседании заявление поддержала и просила его удовлетворить.
Представители Думы Астраханской области Сботов С.В., Губернатора Астраханской области Килочек Е.П. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемая норма закона Астраханской области соответствует требованиям федерального законодательства, определена в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и устанавливает административную ответственность за нарушение правил, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не урегулированному федеральным законом.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, представил заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.
Суд, выслушав помощника прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.
Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Оспариваемая прокурором норма, состоящая из 6 частей, устанавливает ответственность за:
- осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения без заключенного в установленном законодательством Астраханской области порядке договора на осуществление указанных перевозок (далее в настоящей статье - договор перевозки) в виде административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей, юридических лиц - сорока пяти тысяч рублей (часть 1);
- действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные повторно в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления в виде административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей, юридических лиц - пятидесяти тысяч рублей (часть 2);
- необеспечение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим договор перевозки, водителя, работающего с ним по трудовому договору или договору об оказании услуг и осуществляющего регулярные перевозки пассажиров и багажа по маршруту межмуниципального сообщения, заключенным в установленном порядке договором перевозки, утвержденными в установленном порядке паспортом маршрута межмуниципального сообщения, расписанием, схемой движения транспортного средства по маршруту межмуниципального сообщения либо их копиями, заверенными юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим договор перевозки в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей (часть 3);
- действия, предусмотренные частью 3 настоящей статьи, совершенные повторно в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 3 настоящей статьи, до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления в виде административного штрафа в размере пятнадцати тысяч рублей (часть 4);
- несоблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим договор перевозки, сроков внесения изменений в паспорт маршрута межмуниципального сообщения, расписание и схему движения транспортного средства по маршруту межмуниципального сообщения в случаях, установленных законодательством Астраханской области в виде административного штрафа в размере тридцати тысяч рублей (часть 5);
- действия, предусмотренные частью 5 настоящей статьи, совершенные повторно в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 5 настоящей статьи, до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления в виде административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей (часть 6).
Решение вопроса об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).
Осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения на основании договора, утвержденных в установленном порядке расписания движения транспортного средства по маршруту межмуниципального сообщения, схемы движения и паспорта маршрута межмуниципального сообщения регламентированы Законом Астраханской области от 30.08.2011 № 49/2011-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Астраханской области" (статья 6), Правилами организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, осуществляемых по маршрутам межмуниципального сообщения на территории Астраханской области, утвержденных Постановлением Правительства Астраханской области от 15.02.2012 № 46-П (пункт 5.3).
Однако возложение законодателем на перевозчика обязанности иметь договор, паспорт, расписание и схему движения не означает наличие у субъекта Российской Федерации права устанавливать административную ответственность за перевозку пассажиров и багажа в случае отсутствия у него указанных документов.
Из положений статей 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях ответственности в состав законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, наделив их правом своими законами устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.
Кроме того, в силу пункта 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относятся к видам лицензируемой деятельности, требования к которой установлены федеральным законодательством.
Согласно подпункту "и" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112.
Из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" относит к ведению Российской Федерации полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, установлению единой системы технических регламентов, правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения (статьи 1 - 6).
Из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года № 112 и устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, следует необходимость согласования перевозчиком маршрута и графика движения с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Проанализировав приведенные федеральные нормы, суд приходит к выводу, что действующим федеральным законодательством определены правила и требования, а также ограничения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом, за несоблюдение которых установлена административная ответственность.
Принятие субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о регулировании пассажирских перевозок не предоставляет ему право устанавливать административную ответственность за нарушения в области транспортного обслуживания населения, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.
Региональный законодатель, устанавливая в статье 20 Закона Астраханской области от 4 сентября 2007 года № 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях" ответственность, фактически установил дополнительные ограничения в одной из сфер лицензионной деятельности, что противоречит федеральному законодательству и ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок.
Согласно разъяснениям Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (пункт 25), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Судом установлено, что части 1 и 5 оспариваемой нормы являются бланкетными и предусматривают способ отсылки не к конкретному правовому акту, а к неопределенному кругу нормативных актов субъекта Российской Федерации, что ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.
Из анализа оспариваемых положений статьи следует, что неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренный федеральным законодательством об административных правонарушениях, что допускает возможность произвольного ее применения, необоснованного привлечения к административной ответственности и нарушению принципа равенства всех перед законом.
Доводы представителя Думы Астраханской области о том, что органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно решать вопросы транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении и устанавливать административную ответственность за нарушение установленных правил, суд считает несостоятельными, так как принятие субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о регулировании пассажирских перевозок не предоставляет ему право устанавливать административную ответственность за нарушения в области транспортного обслуживания населения, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.
Установление административной ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации должно производиться в системе действующего законодательства, что не было обеспечено при принятии статьи 20 Закона Астраханской области.
То обстоятельство, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и федеральный законодатель предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, не означает произвольного осуществления субъектом Российской Федерации этих полномочий.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований и признании статьи 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" противоречащей федеральному законодательству.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Поскольку оспариваемая норма применялась на территории Астраханской области и на ее основании были реализованы права граждан, суд полагает необходимым признать статью 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" недействующей со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Астраханский областной суд
решил:
заявление прокурора Астраханской области об оспаривании статьи 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" удовлетворить.
Признать статью 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и нормативных правовых актов, принятых Думой Астраханской области.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме через Астраханский областной суд.
------------------------------------------------------------------
АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 января 2015 г. по делу
№ 2-1/2015(2-24/2014;)-М-70/2014
Астраханский областной суд в составе:
председательствующего судьи Хаировой Д.Р.,
при секретаре Гуниной А.Д.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-1/2015 по заявлению прокурора Астраханской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 20 Закона Астраханской области от 4 сентября 2007 года № 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях",
установил:
Государственной Думой Астраханской области 4 сентября 2007 года принят Закон Астраханской области № 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях", который опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 40 от 10 сентября 2007 года.
Прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением о признании недействующей и противоречащей федеральному законодательству статьи 20 указанного Закона Астраханской области, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, осуществляемых по маршрутам межмуниципального сообщения, сославшись на то, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству и принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, поскольку устанавливает дополнительные ограничения лицензируемого вида предпринимательской деятельности. Части 1 и 5 оспариваемой статьи не содержат конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административных правонарушений и не соответствуют требованиям определенности.
Помощник прокурора Астраханской области Дюйсембеева Э.М. в судебном заседании заявление поддержала и просила его удовлетворить.
Представители Думы Астраханской области Сботов С.В., Губернатора Астраханской области Килочек Е.П. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемая норма закона Астраханской области соответствует требованиям федерального законодательства, определена в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и устанавливает административную ответственность за нарушение правил, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не урегулированному федеральным законом.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, представил заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.
Суд, выслушав помощника прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.
Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Оспариваемая прокурором норма, состоящая из 6 частей, устанавливает ответственность за:
- осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения без заключенного в установленном законодательством Астраханской области порядке договора на осуществление указанных перевозок (далее в настоящей статье - договор перевозки) в виде административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей, юридических лиц - сорока пяти тысяч рублей (часть 1);
- действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные повторно в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления в виде административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей, юридических лиц - пятидесяти тысяч рублей (часть 2);
- необеспечение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим договор перевозки, водителя, работающего с ним по трудовому договору или договору об оказании услуг и осуществляющего регулярные перевозки пассажиров и багажа по маршруту межмуниципального сообщения, заключенным в установленном порядке договором перевозки, утвержденными в установленном порядке паспортом маршрута межмуниципального сообщения, расписанием, схемой движения транспортного средства по маршруту межмуниципального сообщения либо их копиями, заверенными юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим договор перевозки в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей (часть 3);
- действия, предусмотренные частью 3 настоящей статьи, совершенные повторно в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 3 настоящей статьи, до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления в виде административного штрафа в размере пятнадцати тысяч рублей (часть 4);
- несоблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим договор перевозки, сроков внесения изменений в паспорт маршрута межмуниципального сообщения, расписание и схему движения транспортного средства по маршруту межмуниципального сообщения в случаях, установленных законодательством Астраханской области в виде административного штрафа в размере тридцати тысяч рублей (часть 5);
- действия, предусмотренные частью 5 настоящей статьи, совершенные повторно в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 5 настоящей статьи, до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления в виде административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей (часть 6).
Решение вопроса об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).
Осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения на основании договора, утвержденных в установленном порядке расписания движения транспортного средства по маршруту межмуниципального сообщения, схемы движения и паспорта маршрута межмуниципального сообщения регламентированы Законом Астраханской области от 30.08.2011 № 49/2011-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Астраханской области" (статья 6), Правилами организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, осуществляемых по маршрутам межмуниципального сообщения на территории Астраханской области, утвержденных Постановлением Правительства Астраханской области от 15.02.2012 № 46-П (пункт 5.3).
Однако возложение законодателем на перевозчика обязанности иметь договор, паспорт, расписание и схему движения не означает наличие у субъекта Российской Федерации права устанавливать административную ответственность за перевозку пассажиров и багажа в случае отсутствия у него указанных документов.
Из положений статей 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях ответственности в состав законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, наделив их правом своими законами устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.
Кроме того, в силу пункта 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относятся к видам лицензируемой деятельности, требования к которой установлены федеральным законодательством.
Согласно подпункту "и" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112.
Из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" относит к ведению Российской Федерации полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, установлению единой системы технических регламентов, правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения (статьи 1 - 6).
Из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года № 112 и устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, следует необходимость согласования перевозчиком маршрута и графика движения с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Проанализировав приведенные федеральные нормы, суд приходит к выводу, что действующим федеральным законодательством определены правила и требования, а также ограничения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом, за несоблюдение которых установлена административная ответственность.
Принятие субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о регулировании пассажирских перевозок не предоставляет ему право устанавливать административную ответственность за нарушения в области транспортного обслуживания населения, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.
Региональный законодатель, устанавливая в статье 20 Закона Астраханской области от 4 сентября 2007 года № 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях" ответственность, фактически установил дополнительные ограничения в одной из сфер лицензионной деятельности, что противоречит федеральному законодательству и ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок.
Согласно разъяснениям Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (пункт 25), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Судом установлено, что части 1 и 5 оспариваемой нормы являются бланкетными и предусматривают способ отсылки не к конкретному правовому акту, а к неопределенному кругу нормативных актов субъекта Российской Федерации, что ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.
Из анализа оспариваемых положений статьи следует, что неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренный федеральным законодательством об административных правонарушениях, что допускает возможность произвольного ее применения, необоснованного привлечения к административной ответственности и нарушению принципа равенства всех перед законом.
Доводы представителя Думы Астраханской области о том, что органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно решать вопросы транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении и устанавливать административную ответственность за нарушение установленных правил, суд считает несостоятельными, так как принятие субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о регулировании пассажирских перевозок не предоставляет ему право устанавливать административную ответственность за нарушения в области транспортного обслуживания населения, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.
Установление административной ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации должно производиться в системе действующего законодательства, что не было обеспечено при принятии статьи 20 Закона Астраханской области.
То обстоятельство, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и федеральный законодатель предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, не означает произвольного осуществления субъектом Российской Федерации этих полномочий.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований и признании статьи 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" противоречащей федеральному законодательству.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Поскольку оспариваемая норма применялась на территории Астраханской области и на ее основании были реализованы права граждан, суд полагает необходимым признать статью 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" недействующей со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Астраханский областной суд
решил:
заявление прокурора Астраханской области об оспаривании статьи 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" удовлетворить.
Признать статью 20 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 4 сентября 2007 года "Об административных правонарушениях" недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и нормативных правовых актов, принятых Думой Астраханской области.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме через Астраханский областной суд.
------------------------------------------------------------------